“信息办就《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完整农村土地全部权承包权经营权分置办法的意见》有关情况举行发布会”

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国务院信息办公室于年11月3日(周四)上午10时在国务院信息办公室信息办公室举行新闻发布会，向韩长赋农业部部长介绍了《中共中央委员会办公厅关于完善农村土地所有权承包经营权分配办法的意见》的情况，并回答了记者的提问。

国务院信息办公室记者发布会现场新闻网宗超摄

【主持人胡凯红】先生，早上好。 欢迎出席国务院信息今天召开的新闻发布会。 最近，中办公室国家办公室印发了《关于农村土地全部权承包权经营权出让方法的意见》(以下简称《三权出让意见》)。 这是关系到亿万农民切身利益的大事，社会关注度很高。 今天高兴地请农业部部长韩长赋先生来介绍“三权分置意见”的情况，并以这个主题为中心回答大家的提问。 农业部农村经济体制和经营管理司司长张红宇也出席了发布会。

首先请韩部长介绍情况。

【美国农业部部长韩长赋】情报界的各位，早上好。

今天，我们发布会的主题很重要。 因为它涉及亿万农民的切身利益，是农村的重大改革、重大政策。 中央多次强调，三农业是全党业的关键。 从某种意义上说，土地问题是三农问题的关键。 八大以来，中央从党和国家全局的高度，对深化农村土地产权制度改革进行了一系列部署。 最近，中央印发了《关于全面分离农村土地所有权承包权经营权办法的意见》，对今后一段时间农村土地所有权制度改革具有重要的指导意义，将产生非常深远的影响。

年7月，习主席确定，要深化农村改革，完善农村基本经营制度，必须仔细研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。 今年4月25日，总书记在小鉴视村农村改革座谈会上强调，新形势下深化农村改革，主线仍是解决农民与土地的关系。 这为我国农村土地产权制度改革指明了方向。 党的十八届五中全会确定提出建立土地所有权承包权经营权的完整分割方法，依法推进土地经营权的有序转移。

【韩长赋】为了贯彻中央的要求和总书记的指示，农业部会同有关部门起草了《三权分置意见》，并在中央全面深化改革指导小组第二十七次会议上审议通过。 《三权分割意见》确定了实行三权分割的历史必然性和对促进现代农业快速发展的重要作用。强调三权分置的指导思想和基本基本基本基本基本，重申土地集体整体权利的根本地位，关于严格保护农户承包权，加快土地经营权流转，完善三权关系的具体 提出了有序实施三权分立的任务和实务要求。 可以说，《三权分置意见》反映了实践诉求，凝聚了群众智慧，体现了中央意图。

改革开放以来，中央关于农村土地制度改革的安排，始终遵循适应生产关系生产力的客观规律，坚持尊重农民意志，维护农民权利，可以说，在推进过程中是轮番推进的。 我认为这个过程就像一个三部曲，不断丰富和完善着中国特色农村的土地制度。 根据改革开放初期农业生产力水平低下、吃饭问题亟待处理的现实情况，我们多次在农村土地集体所有的前提下，将土地承包经营权赋予农户家庭，实行了家庭联产承包责任制。 实际上是两权分离，充分调动了亿万农民群众的生产积极性，处理了温饱问题，使数亿农村贫困人口摆脱了贫困，为国民经济的持续高速发展提供了基础支撑。 可以说这是我国农村改革的重大成果，是根本性和基础性的成果。

(/h ) )经过30多年的快速发展，随着社会主义市场经济的快速发展完善，按照归属清晰、功能齐全、流转顺畅、严格的产权保护制度的要求，中央部署农村土地集体所有权、农户承包经营权确权登记授权证，赋予农民切实的权利 现阶段，随着工业化、城市化的发展，农村劳动力大量向城市转移，到第二、第三产业就业，有相当一部分农户将土地转移给他人经营，将承包主体与经营主体分离。 根据这种现代农业快速发展的趋势和农户保存承包权、希望转移经营权的需要，目前将集体所有权、农户承包权、土地经营权三权并举。 中央的这些重要政策和新的重要制度安排可以说是土地制度改革的三部曲。 三权分置的制度安排，为多次重复土地集体所有权，稳定农户承包权，充分利用土地经营权，引导土地经营权有序流转，快速发展农业适度规模经营，推动现代农业快速发展奠定了制度基础。

美国农业部部长韩长赋新闻网宗超撮

可以说， 三权分置是新的历史条件下，继家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新，也是中央就农村土地问题提出的又一重要政策。 我相信，随着《三权分立意见》的贯彻实施，我国农村基本经营制度将更加巩固，现代农业健康快速发展，农民收入稳步增长，社会主义新农村建设将加快推进。

接下来，我和同事想就三权分置和农村土地制度改革的相关问题回答大家的问题。

/ h/【胡凯红】从这里开始提问。 提问前请向代表的情报机关通报。

【中央电视台记者】三权分置这一重大改革的核心内涵是什么？ 你要处理现在的问题吗？ 其含义体现在那些方面？

【韩长赋】感谢您的提问。 三权分置是一项重大创新，内涵丰富。 总之，三权分置是指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权这三权分置并行。

改革开放初期，我们实行家庭承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户。 所以我们称之为两权分离。 现在，根据农民必须保存自己的土地承包权，农民无论进入两三个产业还是城市，都想给自己留条后路，有挪用土地经营权的意愿，所以这次将土地承包经营权分为承包权和经营权。 这样就形成了所有权、承包权、经营权三权并行配置的结构。

在此框架下，农村土地的集体所有权归于集体所有，是土地承包权的前提。 农户享有的承包经营权在土地流转中又衍生出经营权，集体所有权是基本的，农户承包权是基础，土地经营权是关键，这三者统一为农村基本经营制度。 这个制度设计来源于实践，也是面向问题的，首要目的是想处理两个问题。 第一，科学界定三权的内涵、边界及相互之间的关系，可以巩固和完善农村基本经营制度，更好地维护和实现农民集体、承包农户和新型经营主体的权益。 二是要处理的问题是，通过实行三权分置促进土地资源优化配置，以土地为要素流转，培育新的经营主体快速发展适度规模经营，推进农业供给侧结构改革。 这样可以为快速发展现代农业，增加农民收入提供新的路径和制度保证。

【韩长赋】三权分置有什么重要的意义呢？ 至少有三个。

第一，丰富了双重经营体制的内涵。 双重经营体制是农村改革开放后确立的基本制度。 应该说，从两权分离到三权分置，从集体全部、农户承包经营到集体全部、农户承包、多元经营，三权分置表现出我国农村基本经营制度的持续活力，它不断前进，不断快速发展。 因为它涉及亿万农民的切身利益，是农村的重大改革，是重大的政策。 小规模挨家挨户的经营既有基础性意义，又面临着规模小、竞争力不足、无法引进现代因素等问题。 可以说，这一制度设计保证了集体所有权、承包关系的稳定，土地要素也可以转移，从而为农村基本经营制度保持了新的持续活力。

第二，开辟了中国特色新型农业现代化的新途径。 在实行三权分置、保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体越来越多的土地经营权能源，有利于促进土地经营权更大范围内的配置优化，提高土地生产率、劳动生产率、资源利用率。 这加快了农业快速发展方式的转变，发挥了适度规模经营在农业现代化中的引领作用，开辟了生产效率、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路。

第三，它有重要的理论意义，丰富了我们党的三农理论。 三权分置有利于实现集体、承包农户、新型经营主体的土地权利共享，促进分工，有利于土地经营权流失的农户增加财产收入。 土地承包权是一种益物权，是新型农业经营主体实现规模效益、充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新，具有鲜明的中国特色。

三权分置体现了中国特色社会主义理论的魅力，是习大大同志三农思想的重要复制品，为快速发展现代农业、实现城乡协调快速发展、全面建设小康社会提供了新的理论支撑。

【记者】韩部长，目前农村土地流转过程总体顺利，但承包农户与经营主体之间也存在矛盾和纠纷。 三权分立过程中如何正确解决农民与土地的关系？

【韩长赋】你提出了一个非常重要的问题。 我们的一大国情是人口多，特别是农村生活人口多。 农民问题始终是我们党领导的革命、建设、改革开放过程中的根本问题。 三农问题的核心是农民问题，农民问题的核心在现阶段仍然是土地问题。 今年4月，习大大总书记在小鉴视村座谈会上指出，我国的农村改革始于调整农民与土地的关系，在新形势下深化农村改革的主线仍然是解决农民与土地的关系。 在我们改革开放之初，首先解决了农村土地集体与农户家庭承包经营的关系，那时我们实行了两权分离，打破了大锅饭，调动了积极性，取得了很好的效果。 现阶段解决农民与土地的关系，解决土地流转中承包农户与经营主体的关系非常重要。

近年来，大量农业人口向二、三产业转移，家家户户包田、家家户户种田的情况发生了很大变化。 截至今年6月，全国2亿7000万农户土地流转农户超过7000万人，比例超过30%，东部沿海发达省份农民流转较多的地区超过50%。 土地承包权主体和经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻的变化，有2亿3000万农户为土地承包人，但已承包的土地大部分流失，不再从事农业生产。 那些新的主体是？ 是家庭农场、农民合作社、农业公司，全国有270多万户，它们不一定拥有土地承包权，但流入大规模土地进行农业，拥有土地经营权，是真正的农业生产经营者。 因此，我们有必要在实施三权分置后，在重构农村土地集体全部的基础上，解决前所未有的承包农户与新型经营主体的关系。

该《意见》有规定，概括起来为两者。 一、确定承包权的严格保护，强调切实维护承包农户聘用转移承包地的各项权益，任何组织和个体都不能代替农民家庭的土地承包地位，任何组织和个体都不得强制或限制其土地转移。 另外，根据形势迅速发展的需要，赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地功能。 二是加快土地经营权流转，要求新的经营主体获得占有、耕作和相应收益的权利，稳定经营预期，放心投入，培育地力，完善农业基础设施，这才是现代农业快速发展的要求 总之，《意见》明确了承包农户、新型经营主体双方在承包地上的权利，可以比较有效地避免和解决流转中发生的纠纷，确保农业健康快速发展和农村社会稳定。

【中国国际广播电台记者】城市化迅速发展，发现更多的农村生活人口进入城市，农村生活人口越来越少。 有人说现在不需要农村的集体所有权，你怎么看？ 这个《意见》如何防止农户集体所有权被虚置？

【韩长赋】我也听到了一点这方面的担心。 农村土地属于农民集体的一切，这是《宪法》确定规定的，是农村最大、最根本的制度，要长期多次不动摇。 农村土地只有不到10%是国家的，90%是农民集体的，所以我们以土地集体所有制为主，10%是国有农垦主。 另外，土地集团的全部都是村委会的全部，这也不是很清楚。 土地归农民集体所有，从层次上看，大约40%左右的集体土地是村级全部，60%左右是村民群体的全部、过去的生产队伍的全部。 多次重复农村土地集体建设，有利于保证广大农民群众平等享受基本生产资料，是实现共同富裕的重要基础。 习主席多次指出，农村土地农民集体都是农村基本经营制度的灵魂，无论土地制度如何改变，都不能摧毁农村土地集体制的全部。 我们谈底线思维，这是农村改革的底线。

我就这个问题多说几句，目前中国农村集体经济拥有大量资产，包括资源资产、经营资产和非经营资产。 仅耕地、草地、林地就有60多亿亩，经营资产达2.86万亿。 实行三权分置是对新形势下集体所有制具体实现形式的探索和创新，在三权分置过程中，集体所有权必须得到更充分的体现和保证，不能被虚置。 因为这个《意见》强调要一直坚持农村集体土地所有权的根本地位。

具体有几个条件。 一是保护农民集体在承包地的订货、协调、回收、征收和监督录用等方面的职能。 集体有权依法建设集体土地，在自然灾害严重破坏等特殊情况下，可以依法调整承包地，包括就征地补偿安置方案提出意见并依法获得补偿的权利。 流动下来的新的经营主体，不能长时间放任或抛弃，集团拥有监督权。 二是健全集体所有权行使机制。 如果有权利的话，怎么行使？ 确实，有些地方的监管机制不完善，存在集体所有权被虚构的现象。 《意见》要求建立健全集体组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、监督权、决定权，农民集体比较有效地行使集体土地所有权，防止少数人私相授受，谋取私利。 承包农户想把土地流转给他人经营，必须告知集体。 无论怎样修改集体所有权，都是不可动摇的，三权分置的基础是以土地为保证的集体所有制。

【第一财经日报记者】两个问题是，《物权法》中承包经营权是益物权，但现在中央提出三权分割，从承包经营权中分离出来的经营权是物权还是债权？ 在之后的担保中，如果发生困难或问题，该如何调整呢？ 目前，中央出台了新的政策，相关法律如土地承包法、土地管理法是否加快了编撰进程？ 第二，在这次《意见》中，强调了对承包权的保护，但首先中央表示农户可以依法自主有偿退出土地承包权。 在学术界，过度加强土地承包权可能会适得其反。 也就是说，如果农民不愿意退出土地，农业永远无法实现规模化经营。 你觉得这个说法怎么样？

【韩长赋】农户的承包权属于用益物权。 农户将土地转移给经营主体，转让经营权，目前正在进行合同管理。 也就是说，承包农户和流入土地的新经营主体必须签订合同。 签订合同必须按照农村土地承包法的规定规范运行，可以由农民集体及政府农业经营管理部门指导。 这种制度安排从法律和政策上讲，可以保障大多数人的权益，特别是承包农户的权益，任何个人和组织不得强迫或限制他们转移土地，但你必须按规定备案。

你谈到的第二个问题是，现在有些农民进城，可以依法退出他的承包地吗？ 在文件和政策中，如果他确实有真实意愿，可以依法有偿退出。 目前，全国部分县正在进行试点，参与试点的农户也很少。 我想向大家证明的是，在农民退出承包地的问题上，现在只有很少一部分农民有这种意愿。 进城的农民退出承包地需要足够长的历史过程，我们必须有足够的历史耐心。 为什么？ 我们农村人口众多，很少有农民举家进城，很多年轻人在城市打工，父母和孩子在农村生活。 特别是在当前经济下行压力较大的情况下，城市的就业也没有那么宽松。 农民进城就业，他不够稳定的时候，要保存他的承包地，让他进退有据，所以探索也要慎重。

我想再强调一点，三权分置非常重要的核心问题之一是保护农民的土地承包权。 为此，将在中央十八大以后进行配置，在农村全面开展农民土地承包经营权确权登记发证。 目前，已有2545个县(市、区)、2.9万个乡镇、49.2个村在开展，已完成确权面积7.5亿亩，接近家庭耕地面积的60%。 为什么要开展这项事业，是给与切实的权利，给与铁证，让农民安心。 这块土地承包权是你的，而且长久不变。 不会因为你出去打工就失去这个权利。 让他安心转移工作，然后安心转移。 另一个好处是，在确权得到证明后，承包农户和流入土地的新经营主体心理触底，流转时间长、稳定，方便新主体获得土地生产经营的长期期望，这也是当前的重要政策和重要工作。 所以，与三权分置配套，属于农村土地制度改革的重要复制品。

习主席特别指出，农民家庭承包的土地可以由农民家庭经营，也可以通过经营权的转移由其他主体经营，但无论土地承包经营权如何转移，土地承包权都属于农户家庭。 这基本上是我们在三权分立和土地流转的过程中必须多次坚持的。

【经济日报记者】我们来问问韩部长吧。 我们去采访时，经常听说新型农业经营主体担心自己的权益得不到充分的保障。 因此，他们不敢放手。 今后，我们将采取什么措施消除他们的顾虑，加快土地经营权的有效化？

【韩长赋】确实，经营主体有这样的想法。 作为整体前提，我们还是要诱惑土地的规范流动，没有流动就谈不上经营权，没有相对独立的土地经营权就没有三权分离。 所以，加快土地经营权的激活，优化土地资源配置，是实施三权分置的重要目标之一。 农地自有、农地农用的制度安排，可以更好地促进规模经营和现代农业的快速发展。 截至今年6月底，全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过了承包地的三分之一。 在一点沿海地区，这个比例已经达到了二分之一。 目前，耕地面积在50亩以上规模的经营农户超过350万户。 《意见》围绕搞活经营权作出了相应的规定。 一是确定了经营权的内涵。 确定土地经营者有权对土地流转依法获得一定期限内的占有、耕作和相应利益。 强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体通过流转合同取得土地经营权。 二是确定经营权的权力，经营主体有权采用流转土地自主从事农业生产经营，取得相应收益，流转合同失效后，在同等条件下有权优先继续租赁承包土地。 经承包农户同意，经营主体可以依法按照规则，改善土壤，提高地力，建设农业生产附属设施。 经承包农户同意，也可以向农民集体备案后，转移到其他主体或依法设定抵押。 被征收流转土地的，可以根据合同获得地上附着物和青苗的补偿费。 三、鼓励方法创新，鼓励土地入股、土地供销、代工种植，通过多样化的玩法快速发展适度规模的经营，探索更有效地利用经营权的方法。 《意见》对经营权的内涵、功能和流动形式作了规定。 目的是保证经营权的实现，稳定经营者的期望。

最近，由于农产品价格的一些变化和劳动力价格的上升，确实有少数经营主体的经营状况出现赤字，个别出现退市现象。 农业部门已经组织开展调查，既要诱惑经营主体更好地应对风险，又要通过指导合同履行来减少纠纷。 总而言之，土地经营权流转不会改变快速发展适度规模经营的大趋势。

【凤凰卫视记者】韩部长刚才说，省份的出行比例超过30%，但《三权分置意见》发表后，预计全国范围内的出行比例将会是多少？ 或者你期待目标吗？ 达到多少才能有助于适度规模的经营，提高农业现代化？

【韩长赋】土地经营权流转的户数和面积逐渐增加是一个大趋势。 在现代农业建设中发挥适度规模经营的带动作用是一个大方向。 目前，全国土地流转面积占承包地面积的比例只有三分之一左右，是沿海发达地区的二分之一左右。 近期内，一些地方增速可能放缓。 第一，因为农产品的价格在下降。 至于具体比例，这必须从实际出发，不同地区不一样。 有些地区城市化快，2、3产业的就业渠道多，可能会快一些。 有些地方不发达，可能有点晚。 总的来说，土地流转和适度规模经营的快速发展程度必须适应城市化进程和农村劳动力流转的规模，适应农业科技进步和生产手段改善的程度，适应农业社会化服务水平的提高。 必须从实际出发，合理自然，因势利导，不下行政命令，不降指标，不做一切事情。

【聚焦农业电影电视中心三农栏记者】三权分立实施后，许多农户和新型经营主体是否非常在意农业补贴在政策上有那些趋势？ 如何使两者形成长时间稳定的合作关系？

【韩长赋】请张红宇回答这个问题。

农业部农村经济体制和经营管理司司长张红宇新闻网宗超摄

【农业部农村经济体制和经营管理司司长张红宇】通过培育新的经营主体，迅速发展适度规模的经营是大趋势，三权分立包括农业政策、补贴政策都将产生深刻的影响。 总体趋势是，新增的农业补贴适度向规模适度经营的家庭农场、合作社等新主体倾斜，如建立担保体系、提供农机购置补贴等。 例如，东北地区耕地多，新型主体经营面积大，农机购置需要几十万或上百万，光是一个家庭农场或一个合作社，可能很难一次不支付两笔。 政府有必要支援他们。 在这种情况下，适当提高相关补贴的比例也是必要的。 农业补贴下一步的趋势是，增加量向新型主体倾斜是一个大方向。 第一，补贴必须在支持新型经营主体的基础设施建设，特别是农业生产条件的改善等方面进行。 我们创造条件，持续快速发展新型经营主体和适度规模的经营健康，将对建设现代农业、增加农民收入产生一系列积极影响。

【韩长赋】再附加两个含义。 第一，农业是基础产业。 农业在做什么，为什么是支柱产业，因为农业要为全国人民吃饭，要为农民赚钱，要为城市人民绿色，所以需要保护和支持。 国家继续稳定和增加对农业的补贴，包括对各种农业生产建设的投资。 这也是国际通行的标准，很多发达国家对农业发放补贴，有些国家农民收入的50%、60%是政府发放的补贴。 所以农业补助金不会因为三权分置而减少，只会增加不会减少。 二是目前正在进行农业补贴改革，改革的目的不是减少了，而是更合理、更具对比性、更有效。 基本上是库存调整、增量倾斜。 库存是已经放在农民口袋里的钱，政府不会再拿出来。 但是，要进行优化，以便能够更好地使用。 而且，增量必须向新的生产经营主体倾斜。 引导土地流转，适度规模经营，快速发展现代农业，提高农业质量、效益、竞争力是政策导向。

【胡凯红】今天的发布会到此结束。 谢谢韩部长。 谢谢张司长。 谢谢你。